推动大学共同治理制度的重要力量
[摘要]美国大学教授协会作为一种中介组织,为大学共同治理制度的形成与发展作出了独特贡献。它是共同治理制度的发起者、重要引导者和领导者,有关共同治理制度的政策、评价标准,很多都是由它们提供或是在它们的倡导之下产生的。研究美国大学教授协会对美国共同治理制度的影响,有助于进一步改进大学治理制度,以利于大学发展。
[关键词]美国大学教授协会;共同治理;美国
大学共同治理(sharedgovernance)通常是指更多地让大学利益相关者(最主要是教师)参与到学校的治理中来。它作为一项高等教育改革措施之所以能够出现,与美国20世纪以来兴起的中介组织以及教师对于学术职业安全保障需求密切相连,其中美国大学教授协会(TheAssociationofAmericanUniversityProfessors,以下简称AAUP)起着独特的作用。AAUP成立于1915年,其宗旨是:增进学术自由和共同治理,明确高等教育的基本职业价值和标准,确保高等教育为公共利益服务[1]。它是共同治理制度的发起者、重要引导者和领导者,有关共同治理制度的政策、评价标准,很多都是由它们提供或是在它们的倡导之下产生的。因此,研究AAUP对美国共同治理制度的影响,不仅有助于我们从一个侧面来管窥第三部门在美国大学共同治理制度中的作用,同时,也有助于我们更加全面地了解美国大学与外部世界的关系。
一、AAUP推动共同治理制度的历史进程
1.沉寂期:AAUP成立初期~20世纪50年代
AAUP自1916年开始推动高等院校学术治理的改进,其下设的大学和学院治理委员会(以下简称T委员会)专司此事。1920年,AAUP发布了有关院校治理的声明,强调教师参与院校人事选聘、预算分配和政策制定的重要性。但根据1920年T委员会关于教授参与院校治理的报告来看,这一时期教授较少参与大学治理。T委员会在20年代和30年代都建议大学和学院应采取正当程序让教授参与治理,但是收效甚微。由于《1915宣言》(Declarationofprinciples)只是代表了教授的利益,结果一开始就引起了多方的不满,除了董事会和其他教师外,还引起了美国教育理事会(AmericanCouncilonEducation,简称ACE)和美国学院协会(AssociationAmericanColleges,简称AAC)等组织的不满,他们认为《1915宣言》不能代表大多数教师和其他群体的利益。AAUP通过不懈的努力,与美国教育理事会之间的隔阂不断减小。自1934年起,AAUP和AAC建立了联合会议制度,自此,政治联盟形式也成为AAUP推动共同治理以及其他事务的一种重要方式。
从总体上来说,AAUP成立初期在推动共同治理方面是有一定成效的。它确立其宗旨为“学术自由与共同治理”,并设立了维护共同治理的专责机构——T委员会,该委员会基本认可美国高校的治理结构,在其倡导下提出了改良主义政策,呼吁让教授更多地参与到治理中来。但是这一时期的AAUP经历了两次世界大战带来的巨大的阵痛,而恰恰是这两次阵痛促使AAUP开始在职业主义和官僚主义之间寻求一定的平衡。特别是二战后,对苏联社会主义以及共产主义的偏见造成麦卡锡主义在美国猖獗起来。“随着美国联邦政府对公私立大学资助的不断扩大,政府、以纳税人自居的公众、以公众代表自居的媒体、甚至大学所在地的地方政府和社区,都对原本属于大学自治范围内的事务表现出越来越多的兴趣。而大学内部,古老的由教授治校的传统,似乎在复杂的现代综合大学(multiversity)的管理中越来越力不从心,而让位于学校的行政官僚”[2]。联邦和州、县的各级议会组成了名目繁多的委员会深入学校,制定一系列政策、法规,干预大学的内部管理和学术事务,是否“忠诚于国家”成为评价学者和决定学术事务的先决条件。AAUP正是在这一过程中开始逐渐显露出它的软弱和无能。
2.重振期:20世纪60~80年代
经过了20世纪40、50年代政治洗礼的AAUP变得越来越聪明了,刻意不介入任何对立团体的观点纷争之中。AAUP这样做可以看成是对20世纪40、50年代惨痛经历进行反思的结果。1958年AAUP制定了关于解聘教师的程序原则声明,要求教师参与大学或学院运作管理。T委员会开始制定教师与管理者关系原则声明的试行条例,并建立一套教师参与大学治理的程序标准。同时,随着教师群体对参与大学治理的呼声越来越大,1966年AAUP颁布了《关于学院和大学治理的联合声明》[3],这一《声明》对共同治理的内涵进行了界定,充分强调了加强教师、校长、董事会之间的沟通和理解的重要性,指出在学校制定重要政策以及推行重大决策时,要保障教师参与学校治理的民主权利。为了保障教师广泛参与治理的权利,《声明》要求学院和大学制定保障教师参与治理的组织原则与制度,建立学院、大学的各级教师代表机构,通过教师选举组成各级教师委员会以及教师评议会、教授会,充分保障教师履行决策的权利。最后,《声明》还建议学院和大学建立教师、董事会、校长之间的长期协商机制,包括实行三方谅解备忘录的机制,建立特别联合委员会和常设联络委员会,以及扩大学校管理委员会和董事会中的教师代表比例等方面的措施,保持交流渠道的畅通,共同促进高等教育的健康发展。此《声明》的核心是宣告“高等教育机构任务的复杂性和多样性不可避免地导致了治理机构、教师、行政人员、学生和其他的相互独立性。”因此这就需要通过这些组织提供“全方位的联合计划的机会”。1966年《声明》通常被视为共同治理制度确立的标志性文件。
随着1966年《联合声明》的发表,共同治理便逐渐成为了美国大学治理的主导模式,之后,共同治理制度在美国大学全面发展。大学教师不仅拥有了参与决定教育和研究事务的权利,而且更普遍地涉足教育政策,如参与制定目标、规划、预算及选举管理者等。传统的观点是与管理者进行协商来参与管理,而这一时期以工会的形式参与治理的观念已经凸现。其原因有三点:一是政府允许尤其是州政府立法允许公共机构雇员参与集体谈判协商。1959年威斯康星州立法允许市政当局和雇员进行集体谈判,1970年《国家劳工关系法案》使得私立院校的雇员也有集体谈判的权力;二是当时高等教育的不断扩张和官僚化带来管理关系的不断恶化,教师与管理者,董事会和州教育管理部门之间的关系不断紧张,州一级的立法者和执行者开始逐步去影响而不是管理高等院校;三是当时存在两大以集体谈判为手段的教育协会,美国教师联合会(AmericanFederationofTeachers,简称AFT)和全美教育协会(NationalEducationAssociation,简称NEA)均在60年代成功地组织了教师进行集体谈判。1972年,AAUP发布了《关于集体谈判的声明》(StatementonCollectiveBargaining),明确提出将集体谈判作为实现高等教育目标的另一个重要措施,通过集体谈判达成的一致意见以及法律强制力作为必要的补充,加强教师在学校资金分配方面的影响力。此后集体谈判成为教师参与治理以及维权的重要手段。如前所述,尽管集体谈判备受争议,但自此,共同治理总是与集体谈判联系起来,甚至有人把集体谈判和共同治理的作用等同起来。
3.改革期:20世纪90年代以来
20世纪90年代以后,在美国高等教育领域里,共同治理制度再次成为广泛争论的议题。共同治理制度的支持者强调:共同治理制度是学术自由和学术独立的基本条件,它确保教师的研究成果或学术思想不会受到外界压力的约束和引导,教师不会出于担心失去工作的畏惧而作出违心的判断。共同治理鼓励教师将精力集中在对学生和学科的基本义务上,促进高等教育的繁荣和发展。反对者认为:学术自由并非与共同治理存在一种必然的联系,没有共同治理,学术自由同样可以得到维护。
AAUP在关于共同治理的论战中,始终坚定扞卫共同治理。针对人们对于共同治理的批判,AAUP一方面呼吁全社会和大学管理当局尊重教师的发展,不要因为追求功利性目的或短期目标就抹杀共同治理的优点,另一方面坚决扞卫共同治理存在的合理性,支持大学教师在参与共同治理等学校管理事务方面所享有的民主权利。1990年4月,AAUP也对1966年《联合声明》原始文本作了个别语句修改,该声明开篇即说,“以下声明指引董事会成员、行政管理者、教师、学生以及其他人员,使其相信美国大学已进入提倡各大学组成成员适当分担责任的阶段。”[3]1994年,AAUP又发表了《关于教师治理与学术自由关系的声明》(StatementontheRelationshipofFacultyGovernancetoAcademicFreedom),认为学术自由与共同治理是密切联系在一起的,认为如果教师没有充分的自由,就不能对院校及其政策进行批评,就不能参与院校管理,主张应将共同治理与高等院校最基本的核心价值联系在一起,从而使共同治理观念制度化[4]。
针对现有共同治理制度的弊端,美国的一些高校已经从机构上设置了更多教授参与决策的组织,AAUP的领导人一开始本能地拒绝接受,他们担心此项措施不仅不会带来任何益处,相反会造成时间和经济上的浪费,挫伤教师的创造性,最终威胁到学术自由。后来由于学校内部以及社会各界要求实行的呼声日趋强烈,AAUP不得不做出政策上的调整。1998年,AAUP公布了《终身聘任后评审制:美国大学教授协会的回应》(post-TenureReview:AnAAUPResponse)的报告,报告提出了终身聘任评审制的指导原则:一是着眼于教师的发展,二是保障教师的参与,三是保护学术自由和提高教育质量[5]。共同治理也逐步在一片争议声中变成人们关注的焦点,而AAUP也正是这片焦点的聚集地。在2003年AAUP所召开的《治理国际会议:让团队工作》上众多的学者们对共同治理的内涵、结构、操作运行、原则、方法以及共同治理所面临的困境、存在的合理性、发展趋势等等进行了广泛的讨论[6]。而在2005年度报告中,AAUP重申学术自由与共同治理的重要性。在AAUP的影响之下,AFT等组织也遥相呼应发布各种报告,对其进行声援。
从以上AAUP影响美国大学共同治理制度的发展历程可以看出:美国大学的共同治理在不同历史时期,由于学术自由的矛盾、利益主体利益取向的不同,共同治理的主体、内涵也在不断发生变化,争取的方式也随着矛盾转变而转变。AAUP在不同时期针对不同的矛盾调整自己的政策,是其能够成功完成使命的关键所在。
二、AAUP影响共同治理制度的表现
1.提供政策支持
在美国大学共同治理制度发展过程中,AAUP通过发布报告的方式从政策层面来影响或引导共同治理制度的发展。针对共同治理制度所出现的问题,它发表了一系列的报告,其内容主要集中在以下几个方面:
第一,关于共同治理中各利益相关者的权力分配。AAUP等协会1966年《联合声明》中对共同治理中的权力分配作了较为详细的分类,为高校共同治理制度的执行提供了参照标准。1990年4月,AAUP对1966年《联合声明》原始文本作了个别语句修改,对共同治理的主体界定更为清晰,同时将学生和其他人员也纳入其中。
第二,很多学者指责共同治理导致决策的低效,认为董事会、监理会、学术评议会成员频繁的开会讨论、协调通常在事实上阻碍了决策的出台。针对这种情况,AAUP提出不要因为一些功利性的原因就否定共同治理存在的合理性,更不要因为短期性的效应而抹杀共同治理的优点,坚决维护教授所享有的各种民主权利,并为此在2003年召开了国际会议,对此进行专门讨论。
第三,学生参与治理问题。传统上学生一般不作为共同治理主体的角色讨论。但与时俱进的AAUP却在1966年对学生的地位有所提及,认为学生参与治理仅限于对于学院和大学决策的讨论自由等。次年,AAUP等组织又发表《关于学生权利和自由的联合声明》(StatementonRightsandFreedomsofStudents),该声明强调学生在学校中的权利和地位,认为学生的学术自由是大学学术自由的一个必要的组成部分,要求每一个学院和大学制订提供和保证这个自由的政策和程序[5]。
2.设立专责机构
AAUP所设立的常务委员会中的学院与大学治理委员会负责有关共同治理的事务。该委员会提出了大学治理的改良主义(amelioratism)方式,基本认可美国大学治理的基本框架,但要求教授会有更多的参与权。学院和大学治理委员会通过完善与教师参与大学治理有关的政策,来促进教师参与高等教育机构治理,在实践中,运用这些政策解决出现的问题。作为一个非赢利性组织,AAUP服务的是整个学术界,而不是某个学术个体,不管成员在协会中地位如何,都将获得服务。每年都有成千上万的教师向AAUP寻求帮助和建议,其成员授权受理关于侵犯教师参与治理权的事件的投诉,通过与相关机构进行协商沟通来解决问题,有必要时还要进行正式的调查。在协商不起作用的情况下,协会就会采用问责(censured)的方式,调查后委员会建议协会的理事会和年度会议来制裁那些不符合教师参与治理标准的教育机构,如果该机构纠正具体做法,协会将撤销曝光。
3.基金资助
AAUP是一个独立的非盈利组织,教师缴纳一定会费,组织给予教师特别的福利,也是一个利益团体。属于会员的大学教师每年或每月缴纳少量费用,以维持该组织的运作。AAUP运用这笔会费除了维持其正常运作之外,还设立了专项奖金。在20世纪50年代设立了米克尔约翰自由奖金,以奖励那些有功于学术自由的高等学校领导。1998年,AAUP为促进共同治理制度,设立拉尔夫?布朗共治奖(RalphS.BrownAward),奖励体现高等教育共治原则的公认有突出服务的学术领导,鼓励高校管理权力共享,对那些在推进院校管理权力共享方面成绩突出的校长、董事以及其他行政管理人员进行资助,资助他们在协会的会议上进行经验交流并就相关问题进行研讨。次年,圣克拉拉大学(SCU)校长和校董因开创了教师重要角色、校园管理新模式首次获奖[7]。
4.科研调查
AAUP是共同治理制度的重大科研阵地。它创办学术刊物,对大家所共同关注的共同治理问题进行讨论,并定期召开学术会议交流,一旦发现有高校当局严重侵害共同治理的情况,AAUP就启动调查程序,撰写调查报告。定稿后的报告将在AAUP的会刊《学术界》(1979年以前称《公报》)上发表。翌年,AAUP的A全国委员会在春季会议上审议上一年发表的调查报告,提出谴责建议。当年6月的AAUP年度代表会议将讨论A委员会的建议,将侵犯学术自由或者共同治理原则的高校列入谴责名单。AAUP每年都公布谴责院校名单,除在《学术界》上公布外,还会在美国高等教育的主流报纸《高等教育纪事》(TheChronicleofHigherEducation)中公布。A委员会将继续关注谴责名单上的学校,对情况改善的学校,由AAUP年度代表会议讨论决定是否从谴责名单上除名。
三、经验与总结
AAUP之所以能够对共同治理制度的管理和发展产生如此重要的影响,一方面与AAUP产生的时间、所关注的问题(共同治理制度是大学非常重要、敏感的问题)有关,另一方面,也与AAUP在美国社会中的独特地位和作用有关。第一,类似于像AAUP这样的中介组织是美国独有的一种特殊的现代机构,它们是非政府的、非营利的。杜威在担任AAUP主席时就提出,AAUP是一个以民主方式由大学教授自愿组织起来的真正有代表性的教师团体。它作为政府的一种辅助机构,一方面与政府保持合作与相互渗透的关系,另一方面,又关注到了能够彰显自身价值的理想之地。AAUP的宗旨显然与美国崇尚自由的整体气候是相容的,这也是AAUP生命力的所在之一。第二,AAUP设有董事会(或理事会),组织结构健全,董事会成员都是教授,他们中半数具有哈佛、耶鲁、普林斯顿的学位,他们都受过良好的高等教育。他们了解、熟悉高等教育,能够敏锐地抓住问题的本质和要害,这使他们对大学问题的分析和判断准确而透彻。因此,对于美国大学共同治理制度能够有深刻的理解和见解,同时符合社会发展的潮流和主流价值,所以能够得到公众的广泛认同。第三,AAUP是美国社会既不受政府立法拨款和权势集团政治控制,也不受任何捐赠者个人判断或偏见左右的民间机构,它们承载着美国“小政府、大社会”的深层文化理念,具有中立性和不同寻常的自主地位。这使它们不仅能够大胆地涉足那些具有长远影响、富有争议的问题,就像所谈论的共同治理制度,也使它们的报告不带有行政或教派色彩。这确保了其报告的权威性和可信度,因而容易被广泛地接受,并对实践产生影响。当然,还有很重要的方面,如美国的法制环境以及AAUP所独特的黑名单制度和联合会议制度,这使得其在推动共同治理制度进程中所受阻力有所减轻。
[参考文献]
[1]AboutAAUP[EB/OL].http://www.aaup.org/aboutaaup/description.htm.,2007-10-26.
[2]赵晓力.学术自由、大学自治与教授治校[J/OL].http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=9262,2006-01-20.
[3]AAUPStatementonGovernmentofCollegesandUniversities1966[EB/OL].http://www.aaup.org/AAUP/pubsres/policydocs/governancestatement.htm,2007-10-10.
[4]Post-TenureReview:AnAAUPResponse[EB/OL].http://www.aaup.org/statements/Redbook/rbpostn.htm,2008-07-15.
[5]Hamilton,N.W.AcademicEthics:ProblemsandMaterialsonProfessionalConductandSharedgovernance[M].Westport:PraegerPublisher,2002:105,235.
[6]DonnaR.EubenSomeLegalAspectsofCollegialGovernance[EB/OL]http://www.aaup.org/AAUP/protectrights/legal/topics/legal-govern.htm,2007-06-13.
[7]HansPJohnson.SharedgovernanceprevailsatSantaClaraUniversity[J].Academe.2000,86(3):14.
