从国外的经验看我国MPA教育及其课程的设置
作为一个培养公共部门特别是政府部门管理人才的研究生教育项目,公共管理或公共事务硕士(MPA )教育是当代国外尤其是西方(美国)大学研究生教育的一个重要的而又充满活力的组成部分。目前在西方特别是美国,公共管理硕士(MPA)教育与工商管理硕士(MBA)教育、法律硕士教育几乎并驾齐驱,成为文科职业(专业)研究生教育的三大支柱。在我国,改革开放以来,法律、行政管理和工商管理三个领域的学术研究和研究生教育迅速得到了恢复和发展,工商管理和法律两种硕士专业学位研究生教育已相继开办,并取得发展文科专业研究生教育的宝贵经验;行政学(行政管理)领域的学术型研究生教育已有近十年的历史,这为发展MPA教育奠定了坚实的教学与研究基础。 而目前我国社会经济的发展、改革开放的深化和市场经济体制的形成以及政治—行政体制改革的推进为设立MPA专业学位项目创造了良好的社会条件, 并对高层次的公共管理人才培养提出了新的、更高的要求。可以说,目前我国进行MPA专业学位研究生教育的基本条件已经具备。在本文, 作者将从国外的经验入手,探讨我国MPA专业学位研究生教育的学科基础、 培养方案尤其是课程设置问题。
一、MPA专业学位研究生教育的学科基础
MPA专业学位研究生教育的学科基础是作为公共部门管理及政府管理研究领域的公共管理学及公共行政学。在百余年的发展历程中,这个研究领域的视野、范围、理论和方法论不断地发生改变,出现不同的研究“范式”,特别是当代(70年代以后)的公共管理学与传统的公共行政学已大异其趣。
西方公共行政学的渊源来自于政治学、法学和财政学等学科,其思想基础则是由伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson )和马克斯·韦伯(Max Weber)等人所奠定的。威尔逊在1887 年所发表的“行政(学)之研究”一文是西方公共行政学诞生的象征性标志。这篇文章对公共行政学的对象、性质、方法以及发展方向等问题作出规定,是该学科的纲领性文献。马克斯·韦伯(Max Weber)在1911 年所写的论官僚机构或科层制(即建立在文官制度基础上的政府体制)的论文则对后来公共行政学研究以正式的政府体制为焦点产生了重要影响。公共行政学的形成也受到了(工商)管理学的强烈影响,即受到本世纪一二十年代的科学管理学派的示范性影响。早期的公共行政学者将泰勒(Fredric W. Talor)的科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门,并利用和发挥了法约尔(M.Fayol)等人的管理职能和管理原则的思想。
到了本世纪二三十年代,在美国,由于政府改革、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动,公共行政学作为政治学中的一个独立学科开始出现。其典型的标志是1926年同时出版的两本教科书:一是怀特(Leonard D.White)的《行政学研究导论》和威洛比(William F. Willoughby)的《公共行政学原理》。与此同时,公共行政学的制度化建设尤其是研究生教育逐步发展,从20年代末、30年代初开始,出现了第一批公共行政学的研究生教育项目以及公共行政学院。
二战后,随着政治学领域中所谓的“行为主义革命”的兴起,二三十年代形成的公共行政学传统因其内在的缺陷而受到来自各方面的批评。例如,罗伯特·达尔(Robert A.Dahl )在“公共行政学中的三个问题”(1947)一文中对传统公共行政学忽视规范价值等方面的批评;赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon )在《行政行为》一书中对传统行政学所提出的行政(管理)原则所作的批评。尽管这样,传统的公共行政学的支配地位一直持续到60年代末期。
60年代末、70年代初,伴随着行为主义政治学的衰落以及“后行为主义”的“新革命”的出现,公共部门或政府管理研究领域出现了新的“范式”——政策科学(政策分析)以及“新公共行政学”,传统的公共行政学主导地位终结。“新公共行政学”是60年代末、70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”理论。它强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础,主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究,倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。然而,由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性,并未最终生根立足,未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
取代传统公共行政学而成为公共部门尤其是政府部门研究领域新范式的是政策科学。政策科学力图克服传统行政学的一系列弊端,要求将科学知识、方法与公共决策过程密切联系起来,提倡一种以政策实践、政策系统及过程作为研究对象,以端正人类社会发展方向,改善公共政策系统,提高政策质量为目标的公共部门或政府研究领域的新“范式”。政策科学提倡跨学科、未来研究,提倡以问题为焦点而不是以学科为焦点的知识产生方式,并以行动取向,体现理论与实践、知识与行动的高度统一。这种新范式吸引了大批的研究者,在70~80年代极为盛行,导致传统的公共行政学院的衰落,许多着名大学将原来的公共行政学研究所或学院改名为公共政策研究所或学院,或新开办公共政策研究所或学院(研究生院);即使保留公共行政学名称的研究所或学院也大量增设公共政策方面的课程或在公共行政学课程中大量增加公共政策方面的内容。
80年代中后期,在西方公共管理实践以及当代社会科学发展的整体化趋势的推动下,公共部门及政府部门研究领域出现了新的突破,即(“新”)公共管理学“范式”开始出现。它不仅是一种新的公共部门尤其是政府管理理论,而且也是一种新的政府管理模式。作为一种更广泛和综合的知识框架,公共管理学突破了传统行政学的学科界限,把当代经济学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的知识和方法融合到公共部门管理尤其是政府管理的研究之中。例如,它从现代经济学中吸取“经济人”假设、市场竞争、成本—效益分析、交易成本等当作自己的理论和方法的组成部分。它直接利用了当代(工商)管理学的成就,将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等管理理论、方法和技术应用于公共部门管理的理论和实践之中;它把政策科学或政策分析对于公共政策、政策系统和过程的研究成果以及政策分析的方法和技术溶合于公共管理的理论之中。
由此可见,在百余年的发展历程中,公共部门尤其是政府管理研究领域经历了三次“范式”的变化——即从传统的公共行政学到政策科学再到公共管理学的三次突破。应该说,这一领域的名称并不是统一的,有各种各样的名称,如“公共行政学”(Public Administration )、“公共事务(学)”(Public Affairs)、“政策科学”或“公共政策”(Policy Sciences,Public Policy )、 “公共管理学”( Public Management)等等。但在不同时期常用的名称有所不同:60 年代以前一般称为“公共行政学”,七八十年代流行“政策科学”或“公共政策”,80年代中期以后又出现“公共管理学”这一名称[70年代以后“公共事务(学)”也使用得相当普遍]。
二、国外MPA的培养方案
MPA 学位是建立在公共管理及政府研究领域(学科)基础上的硕士研究生教育项目,它的英语名称是“Master of Public Administration”、“Master of Public Affairs”以及“Master of Public Policy”(MPP)等。MPA项目专门为公共组织尤其是政府机构培养公共服务的高级人才,与MBA (工商管理硕士)为私人部门尤其是公司企业培养企业管理人才相对应。下面,我们以美国为例,介绍国外MPA 专业学位研究生
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