试论我国教育经费问题的症结与对策
The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
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(周贝隆 国家教育委员会,研究员 北京 100816)
一、经费增幅不小,危机却日益加剧
改革开放以来,国家对教育的投入逐年增加。全国财政预算内的教育经费1980年113亿元、198 5年225亿元、1989年343亿元、1991年460亿元,直到1992年达539亿元,大约每五 年翻一番。中小学预算内生均事业费也显着增长:小学,1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分别为115元和139元;中学,1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分别达255和301元。尽管如此,近年来教育经费状况却空前恶化。
—一拖欠教师工资愈演愈烈。据报道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治区都有拖欠。 对占553万小学专任教师超过1/3的204万“民办教师”,政府只给为数甚少的生活补贴。
—一各级学校预算内公用经费的比重(除人员经费以外的办学经费)降至1978年来的最低点,中、小 学分别由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用经费已不敷应用,必备的教学设备、图书欠帐累累。现在下降到甚至不足1978年的一半,大多数中小 学无钱购买图书,科学实验和音体美设备等教学必要设施严重缺乏,办学条件日益恶化。
二、高入学率和低投入的强烈反差
解放后,我国的基础教育以世界上任何大国所未曾有过的速度发展、普及。全国小学毛入学率1949年 为38.1%,1953年达72.9%,到70年代就在全国基本上普及了小学教育。由于小学的普及,1 990年15~19岁青少年的文盲率只有7.0%,不但远低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)还低些;成人文盲率之低,也为其他低收入国家难望其项背。现有 2.2亿文盲中的约2亿是小学未普及时期遗留下来的历史遗产。随着时间的推移,基本消灭青壮年文盲的前 景为期不远。
表1 公用经费在预算内教育经费中的比重 %
(附图 {图})
表2 教育投入和规模比较(1990年)
(附图 {图})
UNESCO在计算时仍沿用小学5年制为基础,如考虑5.6年制并存的情况,实际数要低些,约为 115%
早在60年代,世界各国政府预算内的教育经费占GNP的比重一度普遍显着增长。工业化国家从约4% 增到5~6%;发展中国家从约2.6%增至3~4%。我国到1980年,尽管教育规模已显着增大,教育 经费只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐渐回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
我国要维持比其他低收入国家高得多的入学率(比印、巴分别高约30%和两倍半,比中、印以外的低收 入国家平均高70%),政府财政预算对教育的投入却比这些国家低得多,这就是我国教育经费出现危机的症 结所在。还应指出,在我国教育投入比重进一步降低的同时,十年来巴基斯坦却从原来占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人认为,低投入、大规模,正说明我国教育投资效益不低。对此笔者不敢苟同。诚然,如达到同样的效 果,规模大、投入少是效益高的表现。但是,我国由于教育经费长期短缺、导致教育质量严重低下,民族素质 堪忧,已危及我国社会主义现代化建设的根基。正是投入短缺,严重危害了教育乃至整个经济、社会发展的效 益。
三、衡量教育经费水平的有效判据—一生均经费指数
如何对教育经费状况进行历史的、国际的比较,长期以来一直困扰着人们。
库姆斯(philip H.Coombs)根据对美国、加拿大、瑞典三个工业化国家的考察,惊异地发现:“即使教 育质量依旧或下降,所有教育系统的实际生均成本呈逐年上升的反常(!)趋势。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我国,教育经费虽然基本做 到“两个增长”,中小学生均经费也增幅不小,但办学经费却更加拮据。
“我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%中小学生。”(王浒:《办 大教育的出路何在—一关于教育投资的思考》,《北京日报》1994年1月4日)据此,我国基础教育生均 投入只有世界水平的1/25,难道这就说明教育经费短缺的程度,而需将生均经费增加24倍吗?显然不能 。
千家驹等曾主张,发展中国家不能与发达国家比教育投入的绝对数,但教育经费占国民收入的比重应当做 到基本一样。对这个问题,一方面理论界有争议,另一方面也难以从各国实践中找到例证。
如何正确认识教育经费增长的规律,寻求定量的、科学评价教育经费状况的基本指标,已成为80上代以 来亟待解决的重要课题。
十年前,我们提出了教育经费“两个增长”的原理,并已成为我国政府的正式方针,是一大进步。质言之 ,教育是成本递增的事业,生均成本将随经济水平的提高而递增,这与物质产品生产迥然不同;教育投入受经 济水平的限制,其在GNP中的比重应当,也只能随经济(国民收入)的增长而增长(《关于教育体制改革的 决定》中将后者表述为“高于财政经常性收入的增长”。由于财政收入易受政策、体制调整的影响,这种表述 虽较易监控,却不够科学、严密。后来的《纲要》就改为与GNP挂钩),因此发展中国家教育投入的比重很 难达到与发达国家相比拟的水平。同时,与此相联系地,教育发展的规模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般来说(如没有还欠帐等问题)教育经费随经济同步增长的部分,只能用以补偿生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增长才能用以发展规模。可以说,做不到“两个增长”,必然会出问题,但做到了“两个增 长”亦未必没有问题,几年来的事实证明了这一点。
作为“我国教育规划和宏观控制机制的研究”(“七五”国家重点课题)的重要成果,我们提出了生均经 费指数Ce(生均经费与人均GNP之比)的概念,并正式纳入我国教育统计评价指标体系。令人高兴的是, NUESCO从1991年开始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各国三级教育的这项指 标
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