教育券让农民工子女接受教育的办法可行吗？
教育券让农民工子女接受教育的办法可行吗？
义务教育是典型的公共品，政府对此负有无限责任。即将于9月1日起实施的新《中华人民共和国义务教育法》进一步明确了这一责任。最令人关注的是第二章第十二条的规定：父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。
上述条文如同一把尚方宝剑，农民工自此可以理直气壮地在上班时将孩子送入学校，下班时和市民一样领着孩子回家。
孩子自此可以在妈妈的怀抱中甜甜地睡去，幼小的心灵不再遭受相思的苦闷。
我不忍心打破这一美好的梦境，但在现实面前，即使有了法律的规定，这一好梦依然难圆。
教育对一个国家、一个民族的作用之大无法计量。简言之，第一，教育是创新的基石；第二，教育是最好的避险工具，忠厚传家远，诗书继世长；第三，教育稳定的回报给公民提供了一个行动的规范，社会底层不再需要革命就可以改变自身的命运，社会不平等的诱因消失于无形。
教育具有极强的外部正效应，政府负有完全责任的理由非常充分。农民工也是纳税人，地方政府为其子女提供免费教育并非过分的要求。但教育收益的长期性与地方政府行为的短期性是矛盾的。地方政府对教育特别是义务教育的投入往往是不足的。农民工子女免费入学加剧了义务教育资源的短缺，直接结果是教育质量的降低。这往往成为城市原住民对政府施加压力，拒绝接纳外来人口入学的最重要的理由。
增加城市义务教育的供给是解决这一矛盾最根本的措施。问题在于供给增加所需的资金从何而来？随着市场化程度的加快，农民工会更多地涌入城市，而且随着职业的变化在不同的城市间流动。从这个意义上讲，提供义务教育更多的是中央政府的无限责任，地方政府负有的则是有限责任。在地方政府财权与事权不对称的背景下，要求地方政府保证义务教育的经费似乎有点强人所难。在不违法的前提下，地方政府的对策要么是严格限制农民工的数量，要么是隐瞒农民工子女要求入学的真实信息。这一现象在财政压力极大的地区早已司空见惯。
既然是无限责任，中央政府就必须将义务教育全部包下。可行的办法之一是向所有的需要受教育的适龄儿童直接发放教育券，学校凭教育券向中央财政部门兑付教育金。教育主管部门的作用在于监督教育券的发放与使用，学校没有权力不收教育券，农民工也没有权力放弃教育券的使用。当然教育券只能保证最基本的义务教育，地方政府可以根据财力增加投入。这种类似于全国粮票的教育券可以由农民工子女随身携带，随监护人的迁徙在全国流通使用。
教育券不只适用于公立学校，民营学校也可以凭此向政府兑付教育金。地方政府不能提供足够的教育机会，却对能够提供教育机会的民工学校滥加取缔，虽是自我利益最大化的理性选择，但却实在是违背了最基本的公平原则。
在中央政府教育券的引导下，地方政府与民间力量必将加大对义务教育的投入。供给的增加才能与市场化与城市化飞速发展下农民工子女教育的需要相适应。希望工程才不会出现，教育才有希望，国家复兴才有希望。
中央政府有财力行此善举吗？答案是肯定的。每年超过20%的财政收入增长率使得中央积聚了雄厚的财力。只要教育支出符合基本的法律规定，区区教育券又哪在话下？
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长兴“教育券”实验的启示与困惑
中国教育先锋网 2004-01-30 吴华
浙江大学教育学院
摘要：以弗里德曼经济自由主义为出发点的“教育券”设计，自2001年在浙江长兴开始进行初步实验以来，已经引起了理论界、教育行政部门和社会公众的广泛关注，并在浙江省得到推广。虽然目前国内实践中的“教育券”已经大大不同于弗里德曼的政策设计，但由此引发的思考、争论和制度创新已经引起了人们对现行公共教育资源分配方式合理性的怀疑并成为人们重新认识政府、学校和社会的关系的重要契机。
关键词：教育券 政策实验 公平 效率 教育选择
一、 政府应该如何使用公共教育资源
政府把公共教育经费对公办学校直接进行分配是我们传统公共教育制度的基本财政模式，也是世界上大多数国家公共教育制度的主要财政模式。但是，这个在今天仍然被大多数人看成理所当然的分配公共教育资源的教育财政体制却在50年前就受到美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼(Milton Friedman,1921~)的质疑并提出了著名的“教育凭单计划”，弗里德曼希望以此消除传统公共教育财政的体制弊端，达到利用市场机制改善公立教育系统的目的。1该计划提出后在美国引起广泛争议，由于种种原因，“教育凭单计划”在美国进展并不顺利，直至2002年，在美国本土也只有一州两市全面实施。2,3但与此同时，自20世纪70年代以后，随着自由市场经济理念在世界各国大行其道，“教育凭单计划”在美国本土之外开始受到欢迎并开展了形式多样的政策实验，特别是智利在20世纪80年代开始在全国全面实施“教育凭单计划”，提供了在一国之内对传统公共教育财政模式实现全面转轨的现实可能性和成功经验。4
从2001年开始，浙江省长兴县也开始了“教育凭单计划”的政策实验，并将其更通俗地称为“教育券”。长兴实验的初衷在于扶持本县的民办学校和职业学校5,虽然这与弗里德曼当年提倡“教育凭单计划”的出发点大相径庭6,但实验取得了良好的政策效果并实现了预期的政策目标7,而由此引起的广泛关注和政策讨论，以及在浙江省的推广行动8,其意义已经远远超出了长兴教育券实验这个事件本身。9
与“教育凭单计划”在美国遭遇的激烈争论不同，长兴教育券实验在国内受到广泛支持和一致肯定，被认为是改善教育公平和促进学校之间公平竞争的重要制度创新。但是，由于长兴教育券实验所涉及的金额非常小，对学生（家庭）而言，三年300元或500元的经济利益对于补偿学校之间的差别是微不足道的，也不至于对学生（家庭）的就学和择校决策产生实质性的影响。正因为如此，对学校而言，教育券实施后民办学校和职业学校就读学生增加的事实虽然可以合理地认为是教育券的综合效应，但认为因此就对市场竞争形势产生重要影响的判断是缺乏说服力的。所以，长兴教育券对各相关行为主体而言，它的象征意义已经远远超过了财务意义。一个非常有意思的现象是，虽然社会各界和公共舆论对长兴教育券实验给予了充分肯定，但对于教育券在中国的推广前景却普遍持非乐观态度，其理由大致为以下三点：第一，中国教育最重要的现实是教育资源的严重短缺和地区、城乡、学校之间公共教育资源配置严重失衡，从而使教育券政策的实施失去了物质基础和制度依托；第二，由于学校之间差距过大，实施教育券政策将导致优质学校人满为患而薄弱学校生存状况进一步恶化的结果，学校之间无法开展公平竞争，教育券的效率机制无法体现；第三，义务教育制度的演进方向应该是强制、免费和均衡，与教育券所要求的由学生（家庭）自由选择的制度环境有冲突，所以在义务教育阶段缺乏实施教育券政策的合法性基础。除此以外，全面实施教育券政策将要求相应进行学校人事、财务、社会保障和管理体制改革，其中存在极大的不确定性和政策风险，使政府教育行政部门推进此项制度创新缺乏足够的激励。与这些普遍的疑虑、观望和担心相反，也有研究者认为所有这些困难都不足为虑，对长兴教育券实验的推广前景高度乐观10,但其信心基础并非主要来自长兴的成功实践，而是在这个事件中公众所表现的对更公正合理利用公共教育资源的强烈愿望和对于更有效率也更公正的教育财政模式的全新认知。11
二、 促进教育公平的两种政策思路
中国基础教育发展中存在的广泛和巨大的地区差距、城乡差距和学校差距已经成为当前中国社会最引人注目和最为人诟病的社会现象。于是从20世纪90年代在基础教育发展中开始了一场声势浩大的、持久的“基础教育均衡发展”运动12,其主要表现为加大中央政府对农村欠发达地区的转移支付13、缩小城乡教育投资差距和对薄弱学校增加投入等措施，希望因此实现缩小地区、城乡和学校之间教育发展水平之间的差距。令人遗憾的是，九五期末和期初相比，地区之间、城乡之间和学校之间教育发展水平的差距不但没有缩小，反而扩大了。14为什么“基础教育均衡发展”运动没有取得预期成效？这个事实表明在传统体制内希望通过直接补助薄弱学校以缩小学校之间差距的政策设计存在制度性的缺陷。
我们需要回到问题的出发点。政府提倡“基础教育均衡发展”的目的在于促进教育公平，即让每一个适龄儿童都能平等分享公共教育资源。为了达到这个目的，政府选择了“外源控制型静态封闭平衡”的政策模型，即由政府通过增量资源调节学校之间的差距，使得与薄弱学校对应的施教区内的适龄儿童在政府调控后教育条件得到改善。显然，除非在一个足够长的时期内流入薄弱学校的增量教育资源的总量持续的超过强势学校，否则就不能保证学校之间的差距必然会出现缩小的结果和趋势。但这个前提恰恰是不成立的。
我们还有另外一种缩小差距的政策设计思路，叫做“内源选择型动态开放平衡”模型，即最大限度消除施教区对学生选择权的约束，让每一个学生都能够同时拥有全部可能的教育机会。在这一政策模型中，任意一个需要缩小学校之间差距的教育行政区内，无论学校之间的差距如何变化，都不会影响学生之间的教育公平状态，因为在理论上学生对公共教育资源的拥有已经处于无差异状态。
两种政策模型比较，第二种设计思路显然大大优越于第一种设计思路，并且无论是否义务教育阶段，是否教育资源短缺，是否学校之间差距显著，学生之间的教育公平已经被制度性的、一劳永逸地解决了。至于实践中是否需要进行补偿性安排，对于教育公平的基本格局来说已经无关紧要了。
显然，教育券是按照第二种思路进行促进教育公平的政策设计时最为合适的公共教育资源配置制度了。
三、“教育券”的资源配置效率
对公共教育政策的效率评判要从成果和成本两个方面进行，在成果相当的前提下，是成本较小的政策有比较优势，而在成本相当的前提下，则是成果较大的政策有比较优势，至于在其他情形中，就需要通过更细致的分析和判断才能得出比较客观的结论。
教育券与传统的对学校直接进行资源分配教育财政模式比较，假定他们具有相同的政策成本，即都需要同样的公共财政预算，但是由于教育券可以实现更为广泛的政策目标，比如更为公平、更大的选择自由、更高的政策透明度，等等，因此，一定会得出“教育券”比传统教育财政模式更有效率的结论。现在我们换一种角度，即假定他们可以实现同样的政策目标，比如学生发展以及满足社会对人力资源的需要，等等，但由于在教育券的政策模式中排除了政府在生产性环节对公共教育资源的直接分配活动，因而，还是会得出“教育券”更有效率的结论。15综合这两种角度的比较，“教育券”方案比传统公共教育财政模式更有效率的原因就在于公共教育资源在它被配置的每一个环节都是有效率的：在第一个环节，“教育券”方案将传统方案中学校之间的竞争性配置转变为学生之间的非竞争性配置，从而可以大大削减管理成本；在第二个环节，“教育券”方案又在学校之间引入竞争机制，将传统方案中学校争取财政预算的“分配性努力”转变为学校争取学生的“生产性努力”，从而迫使学校向社会提供质量持续提高的教育服务。“教育券”计划改变了公共教育资源在传统模式中的配置路径，通过消除政府对公共教育资源进行直接配置等非效率环节而改善了公共教育财政的制度效率。“教育券”计划如果得到广泛推行，一个显而易见的结果将是大大简化教育局的业务流程和工作内容，因此将会有更多的公共教育资源进入教育服务的生产活动，如果我们客观地分析这种转变，实在难有理由反对由此实现的制度创新。以上所做的分析已经清楚的表明，实施教育券计划并不需要预设什么特别的前提，无论在义务教育阶段、在教育资源相对匮乏的地区、在教育资源分布不均衡的状态下，教育券计划的实施都不存在法理上、伦理上和管理上的障碍，但如果不进行有效地设计，有可能产生不了预期的制度创新收益是有可能的，但这种不确定性不足以成为反对“教育券”计划的充分理由。
教育券计划具有普遍可实施性的基石有三：公民有享受公共教育资源的平等权利；对公共教育资源进行竞争性配置有助于提高其利用效率；教育券计划并不减少公共教育资源总量。除非你能反对或否定以上三点理由，教育券计划具有普遍可实施性的结论就不会改变。当然，期望教育券解决一切问题是不现实的，这个世界从来就没有解决一切问题的灵丹妙药，教育券也是如此，那我们为什么要教育券扮演这种角色呢？
四、 我们想要教育券干什么？
弗里德曼在美国提倡“教育凭单计划”的出发点是为了促进公立学校的竞争，达到提高公共教育资源利用效率的目的。长兴教育券实验的目的出发点是为了扶持民办学校和职业学校，达到保护和增加当地教育资源的目的。与美国的教育凭单相比，中国各界对长兴教育券实验异乎寻常的热情表达了人们对现行教育发展中存在的体制性障碍的强烈不满和实现制度创新的强烈愿望。
在所有与教育券有关的政策方案中，周其仁关于在农村城市化过程中应该将土地级差收益中的一个确定份额以教育券的形式用于发展农村教育的想法具有重要的社会价值，如果该方案被政府决策部门采纳，将会极大改善农村教育投资不足问题，但看来还需要与“以县为主”的基础教育管理体制相结合，否则那些教育资源更短缺的偏僻农村将无法在这一政策中受益。
周其仁关于教育券的另一个分析指出，如果将财政性教育经费全部以教育券形式发放，将会产生一个数千亿的教育服务政府采购，从而吸引巨额资金进入教育投资领域。对这个问题的深入研究目前还没有展开，但其巨大的市场前景将有可能对中国教育体制和教育产业发展格局产生革命性的影响。
张学敏对义务教育阶段是否可以实施教育券进行了深入地探讨，结论是在义务教育阶段实施教育券是完全可行的，这是目前除本文作者之外少数几个认为教育券可以全面实施的研究者之一，持同样观点的还有雷鸣强等人。16
我们究竟想通过教育券达到什么目的？这即取决于教育券本身的制度设计，也取决于我们对教育券的认识深度。一个不容回避的问题是，如果教育券得到全面实施，政府教育行政部门的职能将会大大简化，政府退出教育活动的微观层面将成为现实，由此将导致教育行政部门的大幅裁员或者转岗，而改革开放以来，此类制度创新从来就没有真正成功过。
这才是教育券在中国能否成功的关键所在。
1 在米尔顿•弗里德曼和罗斯•弗里德曼合著的《自由选择――个人声明》（米尔顿•弗里德曼，罗斯•弗里德曼。自由选择。北京：商务印书馆，1999.)一书164页脚注中指出了该方案的来源，但查对《资本主义与自由》（米尔顿•弗里德曼。资本主义与自由。北京：商务印书馆，1999.)第六章“政府在教育方面的作用”对该方案的描述远不及《自由选择》为详。
2 戴维•奥斯本、特德•盖布勒。改革政府-企业精神如何改革着公营部门。上海：上海译文出版社，1996.
3 王伟•学票――内在机制与系统设计•"全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会"（杭州，2003-4-11)会议论文。
4 王伟•学票――内在机制与系统设计•"全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会"（杭州，2003-4-11)会议论文。
5 浙江省教育厅教育券专题研讨会（长兴，2002.12)会议资料。
6 吴华•长兴“教育券”与美国“教育券”的比较与思考7 浙江省教育厅教育券专题研讨会（长兴，2002.12)会议资料。
8 浙江省教育厅、浙江省财政厅•关于对经济困难家庭子女接受中小学教育实行免费入学的通知•浙计教[2003]164号
9 长兴教育券实验引起了全国所有重要媒体的关注和持续报道，浙江省教育厅专门为此召开专题研讨会，中国教育学会教育政策与法律专业委员会和浙江大学教育学院联合举办了“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”(2003,4,11~13)，浙江省和省外其他地区目前已经有十几个县市也进行了同类实验。
10 吴华在“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”(2003,4,11~13)上的发言中对教育券在义务教育、教育资源严重短缺、教育发展严重不平衡等三种情境中的可行性作了全面论述。
11 吴华•转变公共教育资源配置路径的意义•全球教育展望•2003,7
12 《全国教育事业“九五”计划和2010发展规划》
13“国家贫困地区义务教育工程”
14 王善迈、袁连生主编•2001年中国教育发展报告•北京：北京师范大学出版社，2002
15吴华•转变公共教育资源配置路径的意义•全球教育展望•2003,7
16 "全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会"（杭州，2003-4-11)会议论文。